近日，國務(wù)院、中央軍委空中交通管制委員會(huì)辦公室發(fā)布《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例（征求意見稿）》，這是我國出臺(tái)的首部國家級(jí)無人機(jī)飛行管理專項(xiàng)法規(guī)征求意見稿。
作為新業(yè)態(tài)的無人機(jī)，改變了多個(gè)行業(yè)的作業(yè)方式。與此同時(shí)，我國現(xiàn)行民用航空法律已不適應(yīng)對(duì)無人機(jī)這一新業(yè)態(tài)的規(guī)范，無人機(jī)“黑飛”和干擾民航客機(jī)運(yùn)行所引發(fā)的安全問題也持續(xù)獲得社會(huì)的廣泛關(guān)注。在安全監(jiān)管壓力下，地方紛紛出臺(tái)相關(guān)法規(guī)。然而，地方立法之間的不一致不利于無人機(jī)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。該條例的發(fā)布，有利于凝聚共識(shí)，實(shí)現(xiàn)無人機(jī)全國統(tǒng)一、科學(xué)的立法。
此次征求意見稿亮點(diǎn)之一是對(duì)無人機(jī)進(jìn)行分類管理。基于運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分類管理是無人機(jī)管理的核心，也是其他國家立法的通例。征求意見稿規(guī)定微型和輕型無人機(jī)分別在50米和120米高度以下、禁止的空域以外飛行，無須申請(qǐng)空域和飛行計(jì)劃；而小型、中型和大型無人機(jī)飛行須提交飛行計(jì)劃申請(qǐng)。分類管理既確保無人機(jī)的安全飛行，又能滿足無人機(jī)產(chǎn)業(yè)和使用者的需求，體現(xiàn)了國家對(duì)新業(yè)態(tài)管放結(jié)合的精神。
關(guān)于無人機(jī)空域的劃設(shè)，征求意見稿規(guī)定省級(jí)政府公布轄區(qū)內(nèi)空域劃設(shè)，國家民航主管部門匯總并統(tǒng)一發(fā)布全國空域劃設(shè)信息。臨時(shí)關(guān)閉部分空域應(yīng)依法定程序申請(qǐng)，由省級(jí)政府發(fā)布。空域信息的統(tǒng)一公開，有助于降低獲取空域信息的成本，便于無人機(jī)生產(chǎn)企業(yè)設(shè)置和更新電子地理圍欄，最終有助于無人機(jī)使用者實(shí)現(xiàn)從“黑飛”到合規(guī)。此外，研讀征求意見稿的內(nèi)容不難發(fā)現(xiàn)，無人機(jī)空域和飛行計(jì)劃的申請(qǐng)與審批將實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步的便利化。申請(qǐng)主體與申請(qǐng)程序的相關(guān)規(guī)定改變了過去普通民眾無處申請(qǐng)空域和飛行計(jì)劃的情況，極大地降低了空域和飛行計(jì)劃申請(qǐng)的時(shí)間成本及經(jīng)濟(jì)成本。
但也毋庸諱言，征求意見稿目前還存在一些待完善之處。首先，立法語言還不夠規(guī)范準(zhǔn)確。在法條中，尤其是總則中的立法宗旨和基本原則部分，使用了不少體現(xiàn)政策文件或講話內(nèi)容的陳述句。法條應(yīng)當(dāng)是具備一定法律效果的規(guī)范性語句，有別于主張一定事實(shí)的陳述句。作為司法機(jī)關(guān)裁判依據(jù)的法規(guī)，其語言應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確無歧義。其次，為保證安全，既然已要求無人機(jī)所有者須實(shí)名注冊(cè)登記，就不應(yīng)再要求銷售者記錄無人機(jī)購買者的個(gè)人信息。一方面，銷售者作為非公權(quán)力機(jī)關(guān)無權(quán)記錄個(gè)人信息；另一方面，現(xiàn)實(shí)條件下也不利于個(gè)人信息保護(hù)。再其次，不應(yīng)將無人機(jī)技術(shù)性能在法規(guī)（無人機(jī)分類部分）中詳細(xì)規(guī)定。法規(guī)具有剛性，修改程序復(fù)雜、成本高，建議將技術(shù)性能在無人機(jī)的國家技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)中予以規(guī)定。最后，征求意見稿中沒有專門集中規(guī)定無人機(jī)的運(yùn)行限制。為體現(xiàn)法律的指引作用和可操作性，可借鑒美國、日本等國無人機(jī)法規(guī)，集中規(guī)定無人機(jī)的運(yùn)行限制。
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